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欧盟外商直接投资筛选框架的可能影响与启示

2018-06-09

欧盟外商直接投资筛选框架的可能影响与启示

2018-06-07 00:00来源:中国经济时报欧盟

原标题:欧盟外商直接投资筛选框架的可能影响与启示

戴慧

2017年9月,欧委会向欧洲议会建议欧盟建立外商直接投资筛选框架,并同时建立外资协调团,以加强欧盟层面对外资的安全审查,这一外资管理政策变化无疑会对他国对欧盟投资产生影响,尤其是在“敏感”领域。我国去年对欧洲投资810亿元,同比增长76%,且近几年的增速均很快。故此,有必要预估欧盟外资政策变化对我国的影响,并进一步完善我国的外资安全审查制度。

欧委会建议欧盟建立外商直接投资筛选框架的背景、动机和考虑从1995年到2015年,一些国家对欧盟的外商直接投资占欧盟吸收外商直接投资的比重快速上升,如来自于中国的FDI占比从0.3%升至2%,来自于巴西的FDI占比从0.2%升到2.2%,来自于俄罗斯的FDI占比从0.4%升至1.1%。与之相比,美国、日本等传统外商投资大来源国所占比重则大幅下降。全球力量分配格局转变无疑体现在了FDI中。而近几年外资对欧盟高科技企业的并购和基础设施的购买均引发了欧盟内部对此类FDI对欧盟安全影响的担忧。而过去欧盟FDI的一些来源国对欧盟开放程度远远低于欧盟对外资的开放程度也引发了欧盟内部对此不符合欧盟对等开放原则的质疑。在此背景下,欧委会于去年建议欧盟建立外商直接投资筛选框架。

欧委会主席及贸易委员的一些发言中体现了欧委会向欧洲议会提交的欧盟外商直接投资框架建议提案的深层考虑和动机。2017年9月13日,欧委会主席容克在其年度盟情咨文中说,“我们不是天真的自由贸易倡导者。欧洲必须保卫其战略利益。这是为什么今天我们建议建立欧盟投资筛选框架(EU framework for investment screening)。如果一家外国国有企业想购买欧洲港口,或我们能源基础设施的一部分,或国防科技,这必须经过透明的审查和辩论才发生。知道我们自己后院正在发生什么,从而保护我们的集体安全是项政治责任。”欧委会贸易委员Cecillia Malmstrm表示建议的欧盟投资筛选框架旨在建立非歧视性、透明、可预测的框架,让成员国集体保护被危及的欧洲战略利益,同时保持欧盟对外资的开放。审查对象将包括并购对欧盟安全和公共秩序关键的公司,涉及关键技术、基础设施和敏感信息的外资活动。他们认为外国国有企业或被政府控制的公司在这些战略性领域的并购可能使得这些投资来源国能够利用这些资产,或是接触到欧盟的技术前沿,从而损害欧盟的技术优势,还会威胁到欧盟的安全和公共秩序。

欧盟外商直接投资筛选框架的内容和替代方案

欧委会建议的新的欧盟投资筛选法律框架包括几个组成部分:1.一个为成员国基于安全和公共秩序考虑筛选外资的欧盟框架。包括透明性义务、对不同来源地的外资同等对待的原则,确保这些审查机制下所作出的决定有足够调整可能性的义务。2.成员国和欧委会之间的合作机制。确保当某项外商对欧盟成员国的投资项目可能影响安全或公共秩序时该机制被启动。3.欧委会筛查,即基于安全和公共秩序考虑,对欧盟成员国的外商直接投资中影响到欧盟利益的项目或计划进行筛查。包括那些投资于研发(欧盟地平线2020)、航天(伽利略计划)、交通(跨欧洲交通网络,简称TEN-T)、能源(跨欧洲能源网络)和通信领域的项目。

欧委会此项建议须经欧洲议会和欧洲理事会同意方能生效。为了避免未通过,欧委会还建议马上平行启动两项附加措施。一是由欧委会组建一个外商直接投资协调团,使其能覆盖上述欧洲投资筛选框架监管覆盖的所有范围,并建立一个供广泛讨论的论坛。该团体由欧委会主持,成员国代表参加。在团体内不仅可以交流外商直接投资的信息和最佳管理实践经验,还可以讨论共同关心的问题,例如补贴和第三国支持战略性并购行为等。二是2018年底前,由欧委会对欧盟的外商直接投资进行深度分析,聚焦于战略部门(能源、航天、交通等)和战略资产(关键技术、基础设施、敏感数据)方面。成员国的

合作将有助于欧委会整合信息进行分析。

欧盟外商直接投资筛选框架的可能影响

从内容来看,无论是欧盟投资筛选框架还是两项附加措施,对战略部门和战略资产的定义尚较粗略,未来在实行时是否会演变为过于宽泛的情况是需要注意的。目前欧盟内已有12个成员国具有本国的外资审查机制,建立欧盟框架或是欧盟外商直接投资协调团,会否在交流和使成员国对外资观念转变后使其成员国普遍采取加强外资审查的措施,也有待观察。此外,已有FDI审查机制的13个成员国,未来对其的FDI可能面临东道国和欧盟层面双重筛查,无疑会加大投资难度。欧盟的这一举措即便谈不上是投资保护主义,多少会使未来对欧盟一些领域的投资难度加大,如高科技行业、基础设施等领域,甚至可能影响到一些既有的外商直接投资项目的运营。对欧盟区内和区外企业对欧盟的投资在是否进行筛查方面区别对待,也可能扭曲竞争,或是遭到区域外企业的反对。国际投资所受的影响必然会变现到国际贸易上,尤其可能在FDI受影响明显的行业或领域。

于我国而言,须继续关注欧盟外商直接投资筛选框架及其替代方案的实施进展,在其进展更明确时对其对我国企业赴欧投资和既有投资的影响进行评估,通过国别贸易投资环境信息和国别贸易投资环境报告、商会等途径向企业发布欧盟该方面的政策信息,警示可能受影响的企业做好预案。未来或可与欧盟沟通,确保其对中国对其直接投资安全筛查的对象不泛化、筛选机制透明公平。

欧盟外商直接投资筛选框架对我国的启示

与美国在上世纪八十年代因对日本对美投资大幅增加的担忧而于1988年通过《埃克森—弗罗里奥修正案》、建立美国外国投资委员会开展FDI国家安全审查类似,欧委会建议建立欧盟外商直接投资筛选机制无疑有对外部新兴力量及对本区域影响膨胀的担忧。与美国自克林顿执政之初将经济安全视为国家安全的一部分,而之后的美国历任总统的国家安全观在这点上几乎一致相类似,欧盟新安全观中也强调了经济安全。欧盟外资政策从过去较自由地吸引外资繁荣经济到在吸引外资与维护经济安全之间平衡,不仅是安全观转变所推动,也是应对新兴力量对欧盟的影响和挑战进行外交战略调整的部分内容。为此,有必要关注今后欧盟外资外贸政策可能的进一步调整情况,以便有所准备。好在相比美国,欧盟整体仍然坚定地反对贸易保护主义。

从另一角度看,外资安全审查制度与外资并购反垄断审查作为外资开放政策(如外商投资负面清单制度)的重要补充和维护本国经济安全的利器,正在被更多国家承认。我国已于2011年国办发6号文后正式建立外资并购境内企业安全审查制度,之后通过《商务部实施外国投资者并购境内企业安全审查制度的规定》对一些细节进行了补充,但有待进一步完善。一方面,目前此方面的规定法律层级均不高,法律效力不够高。另一方面,一些细节内容仍须完善。例如,国办2011(6)号文中规定的外资并购安全审查范围中(第一条第一款后半部分)明确列举的外资并购境内关系国家安全的领域为“重要农产品、重要能源和资源、重要基础设施、重要运输服务、关键技术、重大装备制造等企业”,而自贸区外资并购安全审查中又增列了重要文化、重要信息技术产品和服务两项,这可能产生一些误解。与欧盟新规比,敏感数据并未在列。此外,一些重要的金融领域未明列。而对外国投资者的标准,目前默认为注册地原则,这可能对返程投资失去管理效力。对控制权的定义尚有待补充明确。外资安全审查部际联席或可实体化,与反垄断委员会类似。特别审查时间长度有待明确。事后监督效力需要提高。审查对象和程序的透明度提高将有助于为外商提供明确预期。从实践来看,美国建立外资安全审查制度后实际审查的案子并不多,但将来会否改变仍有待观察,欧盟层面一样有待观察。健全完善我国的相关制度,慎用之,并在实践中发现问题、及时修正,有益无害。

(作者系国务院发展研究中心宏观经济研究部副研究员)返回搜狐,查看更多

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